Mobilisation de 2025 sur le renouvellement des lignes directrices fédérales sur la consultation et l'accommodement - Rapport final sur ce que nous avons appris

Avertissement de contenu

Ce Rapport peut contenir des renseignements qui pourraient être troublants ou déclencher des réactions chez certaines personnes. Des soutiens sont disponibles pour les peuples autochtones avec Ligne d'écoute d'espoir pour le mieux-être et pour les employés du gouvernement fédéral le Programme d'aide aux employés.

Information utilisée dans le présent Rapport

L'information dans le Rapport a été anonymisée afin de protéger les données personnelles des participants et de leurs communautés. Tout au long du Rapport, l'expression « communautés autochtones » est utilisée comme terme collectif pour désigner les diverses affiliations des participants, y compris les gouvernements autochtones et les organisations représentatives des peuples autochtones. Dans certains cas, la formulation utilisée dans ce Rapport reflète la façon dont les participants se sont exprimés lors des sessions.

Remarque sur les provinces et territoires

Les conversations qui ont eu lieu portaient sur les lignes directrices fédérales en matière de consultation et d'accommodement. Toutefois, certains participants ont saisi l'occasion offerte par ces sessions pour formuler des commentaires qui comprenaient des réflexions sur les processus de consultation fédéraux ainsi que sur ceux mis en place par les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Définir le contexte

Le thème 1 porte sur le soutien et le respect des droits en vertu de l'article 35 au moyen de processus significatifs. Les commentaires reçus affirment que le respect et la défense des droits en vertu de l'article 35 sont au cœur de tous les processus de consultation et d'accommodement, et qu'il existe des attentes envers le gouvernement fédéral pour s'assurer que le processus est significatif. Les participants ont partagé qu'il reste du travail à faire pour s'assurer que tous les ministères fédéraux comprennent, respectent et défendent les droits prévus à l'article 35, et pour garantir que les éléments qui rendent un processus de consultation significatif soient présents.

Ce que nous avons appris

Tout au long de la mobilisation, les participants ont réitéré que les processus de consultation existent pour s'assurer que le gouvernement fédéral soutient et respecte les droits des Autochtones dans le cadre de ses activités, et lorsque cela n'est pas possible, pour mettre en œuvre des solutions afin de prendre des mesures d'accommodement à l'égard des répercussions sur les droits en vertu de l'article 35. Nous avons appris que ces lignes directrices devraient permettre de s'assurer que tous les ministères et organismes fédéraux adoptent une approche acceptable pour les communautés tout en veillant à ce que les obligations constitutionnelles et issues des traités du gouvernement fédéral envers les communautés autochtones soient respectées.

Les participants ont exprimé que, même si la Couronne ait la responsabilité de consulter les communautés autochtones sur les impacts à leurs droits en vertu de l'article 35, les communautés vivent des niveaux variables de consultation selon le ministère ou l'organisme concerné, ou selon la conduite fédérale proposée. Les participants ont souvent souligné le fait que les lignes directrices devraient servir de norme à partir de laquelle l'ensemble du gouvernement fédéral mène ses consultations, dans l'espoir que le renouvellement des lignes directrices clarifiera à toutes les entités fédérales qu'elles doivent respecter ces normes. Des commentaires supplémentaires ont souligné que les lignes directrices doivent s'appliquer non seulement aux ministères et organismes fédéraux, mais également à toutes les entités du gouvernement fédéral, y compris celles qui ont auparavant affirmé que ces lignes directrices ne s'appliquaient pas – comme les sociétés d'État ou les autorités portuaires.

La vaste applicabilité de ces lignes directrices a été soulevée à maintes reprises tout au long de la mobilisation en mettant l'accent mis sur l'obligation de la Couronne de déterminer si une mesure proposée pourrait avoir un impact sur les droits en vertu de l'article 35. Les participants ont souligné que les lignes directrices doivent clairement indiquer cette obligation à toute personne agissant au nom de la Couronne et éviter de créer une possibilité où les lignes directrices pourraient être interprétées de manière à éviter ces responsabilités. Les participants ont réitéré que la consultation et l'accommodement ne peuvent pas simplement servir de moyen pour approuver les activités fédérales, mais ils doivent permettre de s'assurer que le gouvernement fédéral veillera à la protection des droits des Autochtones. En conséquence, les participants à presque toutes les sessions de mobilisation ont souligné que le libellé des lignes directrices doit être ferme, en utilisant des termes comme « doit », « sera » et « devra » au lieu de termes comme « devrait » où « viser à ». Au cours de la session virtuelle pour les provinces de l'Ouest, un participant a encouragé le gouvernement fédéral à saisir cette occasion pour viser haut, car les lignes directrices serviront de base à la consultation pour les années à venir.

Les participants ont clairement indiqué qu'il n'est pas possible pour le gouvernement fédéral de soutenir et de respecter les droits au moyen de consultations s'il ne comprend pas les éléments fondamentaux de la consultation – y compris ce que sont les droits en vertu de l'article 35 et qui doit être consulté. La compétence culturelle a été soulevée à la fois comme un défi important et comme l'un des éléments clés présents dans les cas où la consultation était adéquate et significative. Les participants ont fait part d'exemples de processus de consultation où les représentants fédéraux non seulement n'ont pas réussi à bien comprendre leurs responsabilités en matière de consultation et d'accommodement, mais aussi à comprendre la relation entre le gouvernement et les communautés avec lesquelles ils consultaient. Au cours de la session avec les gouvernements inuits et les titulaires de droits, il a été indiqué que les ministères fédéraux comprennent rarement leurs obligations envers les Inuits telles qu'elles sont énoncées dans les accords sur les revendications territoriales. Ce sentiment a été repris au cours d'autres sessions, notamment dans les Territoires du Nord-Ouest et en Colombie-Britannique, où les traités modernes définissent des obligations précises liées à la consultation. De plus, une consultation efficace nécessite une forte compétence culturelle et une bonne compréhension des traités, ce qui est essentiel pour élaborer des processus fondés sur les réalités de chaque communauté.

Il a été souligné que le soutient et le respect des droits en vertu de l'article 35 nécessitent une meilleure sensibilisation dans l'ensemble du gouvernement fédéral quant à la nature de ces droits. Les participants ont fait part de divers exemples sur la manière dont leurs droits sont exercés et touchés par les activités fédérales. Comprendre la façon dont ces droits sont exercés au moyen de consultations est essentiel pour évaluer comment une activité peut toucher ces droits; cela nécessite une connaissance approfondie de la communauté, de leurs traités ou autres ententes conclues avec la Couronne, ainsi que de ce qui existe déjà sur le territoire – tant sur le plan physique que sur celui des autres enjeux auxquels les communautés peuvent accorder la priorité.

Les participants ont discuté de l'importance de s'assurer que la consultation est tenue avec les titulaires de droits appropriés. Des préoccupations ont été exprimées quant au fait que les ministères fédéraux consultaient des groupes qui pourraient ne pas être titulaires de droits ou excluaient de la consultation les titulaires de droits. Dans plusieurs régions, des questions ont été soulevées concernant certains groupes revendiquant des droits et étant consultés au lieu de groupes ayant des droits établis. Dans les provinces de l'Ouest, les participants ont fait part des expériences de communautés qui avaient été exclues de la consultation en raison d'un manque de compréhension de la communauté. En Colombie-Britannique, des exemples ont été partagés d'activités se déroulant sur un territoire traditionnel partagé où une seule Nation avait été consultée, ce qui a été jugé insuffisant.

L'accent sur l'importance des travaux en vue de comprendre quels groupes autochtones pourraient être touchés par un projet proposé doit être mis par les représentants fédéraux avant que tout travail ne soit entrepris et avant que les communautés ne soient approchées aux fins d'une consultation. Les participants ont mentionné à maintes reprises que cet apprentissage se fait mieux en établissant une relation avec les communautés et en travaillant avec elles pour comprendre leurs droits et élaborer des processus de consultation.

Tout au long des sessions, les participants ont indiqué que chaque fois qu'un ministère fédéral a des doutes concernant les droits qui pourraient être touchés par leurs activités, il doit mobiliser de manière proactive avec cette communauté afin de mieux comprendre. Il a été clairement établi qu'une compréhension fondamentale est essentielle pour élaborer un processus significatif, car elle permet aux parties d'élaborer un processus qui tient véritablement compte de cette communauté.

Les participants aux sessions de mobilisation ont fait part de ce que signifie pour eux un processus de consultation significatif, plusieurs aspects importants ayant été répétés dans l'ensemble des sessions de mobilisation. Cela inclut une mobilisation respectueuse, avec un temps et une souplesse adéquate pour respecter les priorités et la capacité de la communauté, ainsi que la transparence – avec un échange de renseignements accessible à tous les participants au projet et au processus de consultation. Les participants ont également souligné qu'une consultation significative est fondée sur l'honneur de la Couronne et que la confiance et la responsabilité sont essentielles pour s'assurer que la Couronne agit de bonne foi.

Les participants ont également longuement discuté de l'importance de fonder les processus de consultation sur l'individualité des communautés autochtones, en centrant les lois, protocoles, cérémonies et langues autochtones dans la consultation; et en veillant à ce que les connaissances autochtones soient adéquatement saisies, intégrées et protégées tout au long du processus décisionnel. Les participants à plusieurs sessions ont indiqué que leurs connaissances traditionnelles sont essentielles pour comprendre les répercussions qu'un projet pourrait avoir sur la terre ou sur leurs droits – mais que leurs connaissances sont souvent considérées comme inférieures à « l'expertise » fournie par des consultants externes et des universitaires. Au Manitoba, les participants ont souligné que leurs connaissances sont fondées sur des siècles d'observations scientifiques, offrant une perspective globale sur le paysage et les bassins versants qui pourrait être utile pour cerner de manière significative les risques pour les droits et pour l'environnement, ainsi que des solutions pour atténuer ces répercussions. Les participants ont encouragé que les lignes directrices renouvelées mettent davantage l'accent sur l'élaboration d'un processus qui intègre de manière significative les connaissances autochtones, et ce, dès le début du processus.

Partout au pays, les participants ont proposé que les lignes directrices fassent référence à d'autres documents fournissant des orientations sur la consultation, élaborés par ou en collaboration avec des communautés autochtones. Ces documents comprennent les politiques ou processus de consultation élaborés par les bureaux de consultation, mais ils peuvent également inclure des processus dirigés par les Autochtones, des accords de traité ou d'autonomie gouvernementale, ou d'autres accords conclus entre les titulaires de droits et la Couronne. De plus, les représentants fédéraux devraient consulter ces accords, en plus des lignes directrices, pour déterminer leurs prochaines étapes. En Saskatchewan, plusieurs ont mentionné que leur traité conclu avec la Couronne sert de fondement à la relation entre la Couronne et les Autochtones, et que toute directive stratégique doit être fondée sur les traités.

Les participants ont souligné que les processus de consultation élaborés de manière collaborative sont idéaux, car ils permettent aux communautés de guider le processus, d'assurer un temps et une capacité adéquats pour répondre de manière significative et de créer une base solide à partir de laquelle une relation peut continuer à se développer tout au long du cycle de vie du projet. Cependant, au cours de plusieurs sessions, les participants ont exprimé que cela n'est possible que si l'honneur de la Couronne est respecté, ce qui signifie que les représentants fédéraux viennent à la table de manière respectueuse, transparente et avec la volonté de collaborer avec les communautés pour élaborer ou modifier des projets d'une manière qui respecte et soutient les droits en vertu de l'article 35. En réponse, les participants ont insisté pour qu'il soit clairement indiqué dans les lignes directrices renouvelées que la consultation fait partie intégrante du maintien de la réconciliation avec les communautés autochtones et que le gouvernement fédéral a l'obligation de mener ces processus d'une manière qui respecte l'honneur de la Couronne.

Selon les participants, afin d'agir honorablement il faut s'assurer que les communautés disposent de toutes les ressources nécessaires pour participer de manière significative au processus de consultation. Même si plusieurs ressources sont nécessaires pour faciliter ce processus, qui seront abordées plus tard dans le présent rapport – comme les soutiens financiers – les participants ont souligné que le dialogue ouvert et l'échange transparent de renseignements sont essentiels pour qu'un processus de consultation soit significatif. Les participants ont fait part de plusieurs exemples de cas où ils estimaient que les gouvernements ou les promoteurs de projets ne communiquaient pas des renseignements aux communautés afin de réduire au minimum leur obligation d'offrir des accommodements relatifs aux impacts qui surviendraient. Les participants ont indiqué que des processus transparents, l'accès à l'information et à l'expertise partagées, ainsi qu'un soutien supplémentaire pour recueillir des renseignements constituent tous des éléments clés d'une consultation significative. Il a été indiqué que le manque de transparence dans les situations soulevées, où une communauté a découvert par la suite des renseignements qui ne lui avaient pas été fournis auparavant concernant les répercussions potentielles, a entraîné une diminution de la confiance et a été contre-productif pour établir des relations respectueuses.

Définir le contexte

Le thème 2 met l'accent sur l'établissement de relations respectueuses et considère la consultation et l'accommodement comme une partie importante de la relation entre la Couronne et les Autochtones. Les commentaires recueillis mettent l'accent sur l'importance d'établir une relation authentique avec les communautés, de s'assurer que la mobilisation est précoce et continue et de déterminer ce qui est nécessaire pour faciliter la participation significative des groupes autochtones aux processus de consultation.

Ce que nous avons appris

Établir des relations respectueuses fondées sur la confiance et la compréhension mutuelle a été un autre thème clé appris tout au long de la série de mobilisations. Ces commentaires mettent l'accent sur l'importance de concevoir un processus significatif en soulignant que des processus de consultation solides sont élaborées dans le cadre de relations respectueuses, qui instaurent la confiance et qui sont conçues en vue de la collaboration. Les participants tout au long des sessions ont expliqué que la relation entre le Canada et les communautés autochtones devrait toujours être considérée comme une relation – quelque chose qui prend du temps à s'établir et qui est entretenu – plutôt que simplement un partenariat ponctuel.

Les participants ont encouragé les représentants fédéraux à réfléchir à la consultation et à communiquer avec les groupes autochtones « le plus tôt possible » dans le processus, en précisant que le terme proposé « tôt » pourrait ne pas avoir la même signification pour tout le monde. Il a été indiqué que cette première sensibilisation peut se faire de manière officieuse, en dehors du processus de consultation, afin de signaler aux communautés que des consultations sont à venir. Les participants ont fait part de plusieurs raisons pour lesquelles une mobilisation précoce est avantageuse tant pour les ministères fédéraux que pour les groupes autochtones. Les participants de plusieurs sessions ont indiqué que la mobilisation précoce permet aux représentants fédéraux d'en apprendre davantage sur la communauté, d'échanger plus de renseignements pour aider à orienter le processus et à mieux comprendre les protocoles, les priorités et les valeurs culturels qui surviennent au cours de ces discussions – contribuant ainsi à établir une base solide pour une relation.

Les participants ont indiqué que la mobilisation précoce pourrait permettre de relever certains des défis qui surviennent au cours des consultations concernant plusieurs communautés – où il y a des territoires partagés en Colombie-Britannique par exemple, le long de projets d'infrastructures linéaires en Alberta ou en Saskatchewan, ou dans des cas où plusieurs groupes autochtones vivent au sein d'une communauté du nord, comme dans les Territoires du Nord-Ouest. Plusieurs exemples de consultations qui incluent des communautés chevauchantes ou voisines ont été communiqués, peu étant considérés comme équilibrés ou significatifs par tous les groupes concernés. Au cours des sessions au Nouveau-Brunswick, au Québec, en Colombie-Britannique, en Alberta, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, les participants ont souligné que les communautés devraient être en mesure de s'auto-organiser et de collaborer entre elles, si elles décident de le faire et que le gouvernement fédéral devrait soutenir ces efforts – au lieu d'exiger que chaque communauté mène sa consultation séparément. Nous avons appris que cela permet aux communautés de faire part de leur expertise, de leurs renseignements et de collaborer sur les mesures d'accommodement, ce qui peut accélérer les processus de consultation et alléger une partie du fardeau ressenti par chaque communauté. Les participants de l'Ontario, de la Saskatchewan et de l'Alberta ont exprimé que le modèle de proximité – qui détermine qui devrait participer à la consultation en fonction de leur distance par rapport au projet – ne tient souvent pas compte des communautés qui ont un intérêt et des préoccupations légitimes concernant les impacts sur leurs droits, malgré leur éloignement. Encore une fois, nous avons appris que la mobilisation précoce permet de répondre à bon nombre de ces questions à l'avance, évitant ainsi des situations où les communautés sont exclues.

S'appuyant sur une mobilisation précoce, les participants ont clairement indiqué que la relation doit être continue – collaborer tout au long du cycle de vie du projet et revenir à la table si de nouveaux problèmes surviennent. Il a été indiqué que la mobilisation précoce importe moins s'il existe une relation continue et établie entre les communautés et les ministères fédéraux, où les communautés sont tenues au courant des projets et des décisions à venir – et planifient en conséquence les futurs processus de consultation. Il a été indiqué que lorsque les communautés sont informées de ce qui est prévu, elles sont beaucoup mieux placées pour se préparer et réagir de manière appropriée. Une partie de la relation continue que plusieurs participants ont soulignée était la nécessité de créer un mécanisme permettant aux parties concernées par la consultation de revenir à la table et de discuter des renseignements nouveaux ou changeants. Les participants ont indiqué que trop souvent, les ministères fédéraux ou les promoteurs de projets estiment que la consultation est achevée une fois que le permis ou le projet est approuvé, mais les participants indiquent que des répercussions sont parfois cernées par la suite lors du suivi, pour lesquels il n'existe aucun mécanisme officiel permettant de les ramener à la table de discussion. Les participants espéraient que les lignes directrices souligneraient qu'une relation ne devrait pas être temporaire uniquement pendant la durée de la consultation. Au Québec et en Ontario, les participants ont fait part d'exemples de promoteurs qui organisent des réunions régulières avec les communautés pour fournir des mises à jour, échanger des renseignements et recueillir des commentaires supplémentaires au fur et à mesure du développement du projet – un modèle encouragé dans d'autres régions du pays.

Les participants ont reconnu que ces relations pouvaient inclure les promoteurs de projets, lorsqu'il est utile d'avoir à la table les personnes responsables du projet, notamment en ce qui concerne les stratégies visant à atténuer les impacts sur les droits dans le cadre du plan de projet. Les participants ont également reconnu que les promoteurs de projets non gouvernementaux ont généralement un intérêt financier disproportionné dans le succès du projet et, par conséquent, toutes les exigences en matière de finances ou de ressources ne doivent pas nécessairement être fournies par le gouvernement fédéral, et que ces promoteurs ont un rôle à jouer dans le financement de consultations significatives. Toutefois, les participants aux différentes sessions ont clairement indiqué que le gouvernement fédéral doit être à la table et demeurer responsable de la prise de décisions fédérales. Il a été indiqué que, si les promoteurs de projet participent à la consultation, ils doivent également être inclus à la conversation dès les premières étapes. Il a été ajouté que la présence d'un plus grand nombre de parties à la table nécessite plus de temps pour l'échange d'information, la révision et la validation, ainsi que pour un dialogue visant à renforcer la confiance.

Les participants ont souligné que la capacité est l'un des plus grands obstacles à une participation significative aux processus de consultation. De nombreuses communautés disposent d'un personnel limité qui est souvent chargé de la gestion de plusieurs dossiers. La réalisation d'évaluations détaillées des impacts sur l'article 35 est complexe et exige beaucoup de ressources. De nombreuses communautés ne disposent pas du soutien nécessaire pour accomplir ce travail. En conséquence, les communautés peuvent fournir des renseignements incomplets aux promoteurs de projets qui ne tiennent pas pleinement compte de la réalité de leur communauté. Il a également été indiqué qu'il se peut que les études utilisées par le gouvernement fédéral ne saisissent pas les véritables points de vue des communautés autochtones sans l'intégration des connaissances autochtones, ce qui nécessite un soutien approprié.

Les participants représentant les trois territoires ainsi que plusieurs régions du nord des provinces ont souligné les coûts de déplacement exorbitants nécessaires pour assister aux consultations ou accueillir des représentants fédéraux dans leurs communautés. Il a été indiqué que le gouvernement fédéral n'approuve pas toujours les déplacements vers les régions éloignées et du nord, en raison des coûts – mais que ces mêmes coûts ne sont pas pris en compte lorsque les communautés sont invitées à assister à une séance dans un centre régional. Il a également été indiqué que l'invitation de certaines personnes à assister à une réunion dans un autre lieu ne constitue pas une consultation significative et que des ressources doivent être disponibles pour s'assurer que les communautés puissent consulter leurs membres – ce qui nécessite souvent un soutien et du temps supplémentaires pour faciliter ce processus.

Les participants ont fait remarquer que la responsabilité concernant la question du financement et de la dotation adéquate en ressources pour la consultation en vue de faciliter une participation significative relève de tous les participants à la consultation et devrait être abordée de manière collaborative. Pour les participants, cela signifie collaborer avec les communautés pour déterminer leurs conditions et leurs échéanciers, les ressources nécessaires et identifier qui est chargé de chaque élément de la consultation. Il a été indiqué que les promoteurs de projets peuvent jouer un rôle en fournissant certaines des ressources nécessaires à la tenue de la consultation.

Au cours de certaines sessions, notamment au Manitoba et dans la région de l'Atlantique, les participants ont indiqué que la participation significative à un processus de consultation devrait donner lieu à une participation significative dans l'ensemble du projet. Cette participation significative pourrait inclure un partenariat continu, le développement économique ou des possibilités d'emploi dans le cadre du projet et potentiellement la propriété partielle du projet. Il a été indiqué, tout au long des sessions, que la participation significative nécessite une volonté de collaborer avec les communautés – d'établir des partenariats avec elles, de fournir des renseignements opportuns et précis, et de concevoir un processus de consultation qui permet aux communautés d'avoir l'espace nécessaire pour mener les conversations nécessaires pour donner de leur consentement.

Définir le contexte

Le thème 3 approfondit les éléments essentiels de la consultation – l'évaluation des impacts sur les droits en vertu de l'article 35, l'élaboration de mesures d'accommodement, le cas échéant, et l'importance du consentement préalable, libre et éclairé, tel qu'il est défini par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Ce que nous avons appris

Au cours de cette phase de mobilisation, les participants ont étudié différents sujets développés à partir des commentaires recueillis lors de la phase 1, notamment l'évaluation des impacts sur les droits, l'effet des impacts cumulatifs et la mise en lumière du rôle du consentement préalable, libre et éclairé dans la consultation, qui ont été étudiés comme des domaines thématiques distincts. Il est rapidement devenu évident pour les participants que l'obtention du consentement préalable, libre et éclairé va de pair avec l'évaluation des impacts sur les droits en vertu de l'article 35 et la capacité de déterminer des stratégies appropriées pour éviter, atténuer ou autrement accommoder ces impacts. Les participants ont indiqué clairement qu'ils ne peuvent pas consentir à un projet lorsque les impacts sont inconnus ou lorsqu'ils ne sont pas pris en compte – ils doivent tous faire partie du même processus.

Les participants de plusieurs sessions ont reconnu que l'inclusion explicite du consentement préalable, libre et éclairé dans les lignes directrices renouvelées constitue un pas vers l'avant important et ils espèrent qu'il encouragera les ministères fédéraux à affiner leurs approches afin de favoriser l'établissement d'un consensus et l'obtention du consentement. Toutefois, les participants ont insisté sur le fait que les lignes directrices devrait utiliser un libellé fort, incluant que les ministères fédéraux doivent obtenir le consentement pour que leurs activités puissent être mises en œuvre. Afin d'obtenir le consentement, les participants ont indiqué clairement que les évaluations des impacts et les mesures d'accommodement doivent être adéquates. Au cours de plusieurs sessions, les participants ont proposé que la section traitant du consentement préalable, libre et éclairé devrait être directement liée à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, aux dispositions législatives pertinentes et à la jurisprudence, afin de souligner l'importance d'obtenir le consentement.

Au cours de chaque séance, les participants ont précisé que le consentement préalable, libre et éclairé n'est pas un événement ponctuel, mais un processus continu qui peut être révoqué à tout moment. Il a été indiqué que certaines communautés devaient donner leur consentement à un projet afin de commencer la consultation, de réaliser des évaluations des impacts ou avant de pouvoir élaborer des mesures d'accommodement appropriées pour traiter les impacts potentiels. Le consentement doit être pris en compte tout au long du processus. Certains participants ont indiqué que les consultations devraient viser un consensus continu; prendre le temps d'entendre toutes les préoccupations, s'assurer qu'elles sont prises en compte et que tous les participants se sentent à l'aise de passer à l'étape suivante. Ce consensus crée les conditions permettant à une communauté de donner et de maintenir son consentement.

Plusieurs participants ont demandé quelles considérations seraient incluses dans les lignes directrices pour les cas où le consentement n'est pas donné. De nombreux participants ont répété que si le consentement n'est pas donné, le projet ou la décision ne devrait pas être autorisé à avancer comme prévu et que les lignes directrices devraient le préciser clairement à tous les ministères fédéraux. Conformément à ce qui précède, les participants ont demandé ce qui pourrait se passer si une communauté retirait son consentement pendant ou après le processus de consultation en raison de nouveaux développements, comme la découverte de nouvelles informations ou des mesures d'accommodement qui ne sont pas mises en œuvre de manière appropriée. En Colombie-Britannique, plusieurs participants ont demandé comment les lignes directrices aborderont les cas concernant plusieurs communautés, dont l'une donne son consentement, mais pas l'autre.

Au cœur de la consultation se trouve le respect et le soutien des droits des Autochtones, ce qui exige que les impacts potentiels sur ces droits soient évalués et que des mesures soient mises en place pour éviter, atténuer ou autrement indemniser ces impacts. Cependant, les participants ont indiqué qu'ils vivent des définitions très différentes de « l'impact », selon la manière dont le gouvernement ou le ministère interprète ces impacts. Les participants à plusieurs sessions ont demandé que le gouvernement fédéral définisse les impacts dans les lignes directrices, afin de fournir une orientation aux représentants fédéraux et d'aider les communautés à comprendre ce que le gouvernement fédéral considère comme un impact sur leurs droits. Les participants ont réitéré que les impacts se propagent d'un territoire à un autre par les bassins versants et par d'autres moyens, mais que les communautés ont du mal à faire entendre ces préoccupations. En Saskatchewan, les participants ont indiqué que les répercussions sur les animaux, les rivières et l'environnement constituent des atteintes à leurs droits issus des traités et ils ont affirmé que la terre aussi possède des droits qui doivent être respectés.

Les participants ont indiqué clairement que la collaboration est nécessaire pour s'assurer que les répercussions potentielles sont correctement cernées et atténuées. Collaborer avec les communautés autochtones dès le début, de manière respectueuse et en vue d'atténuer les répercussions permet au gouvernement, aux promoteurs de projets et aux communautés de déterminer des stratégies créatives pour gérer les répercussions. Plusieurs participants ont indiqué que certaines répercussions peuvent être facilement prises en compte par un léger changement au projet dès le début du processus, alors que prendre en compte cette répercussion plus tard, sans avoir mis en œuvre le changement, pourrait être beaucoup plus difficile. On s'attend à ce qu'un processus de consultation vise d'abord à éviter complètement la répercussion potentielle; si cela n'est pas possible, il chercherait alors à déterminer des stratégies pour atténuer ou éliminer cette répercussion, le cas échéant. Dans les cas où il subsiste encore des répercussions résiduelles, les participants ont indiqué que ce n'est qu'à ce moment-là que la conversation portant sur l'indemnisation ou d'autres mesures d'accommodement devrait être envisagée. L'accommodement sous forme d'indemnisation ne doit jamais être considéré comme la première solution – plusieurs participants ont indiqué que cela donne l'impression que le gouvernement achète leurs droits et ne peut être perçu comme un processus significatif.

Plusieurs participants ont insisté pour que les évaluations des impacts sur les droits soient dirigées par les Autochtones, les participants des Territoires du Nord-Ouest exprimant que les évaluations dirigées par les Autochtones doivent avoir préséance sur toute autre évaluation. Il a été indiqué que les aînés, les gardiens du savoir et d'autres membres de la communauté possèdent une expertise sur leurs territoires respectifs, les systèmes naturels et la manière dont les communautés exercent leurs droits, ce qui est essentiel pour une compréhension holistique des répercussions potentielles. Les participants ont estimé que, souvent, les connaissances autochtones sont perçues comme inférieures par rapport aux approches scientifiques occidentales, ce qui crée des situations où les répercussions réelles ne sont pas pris en compte ou sont complètement rejetées. Un exemple partagé au Yukon était une étude menée sur des plantes à feuilles; les auteurs de l'étude ont constaté que la pollution par les particules absorbée par les plantes était négligeable. La communauté avait des préoccupations parce que la plante était utilisée pour le thé et lorsque les chercheurs ont mené une étude sur le thé, ils ont découvert que les plantes avaient absorbé beaucoup plus de matière que ce qui était auparavant compris. Les participants ont souligné que les processus d'évaluation dirigés par les Autochtones ou collaboratifs permettent à toutes les parties d'échanger des renseignements, de faire leurs propres examens et validations et souvent de parvenir à de nouvelles compréhensions ou à de nouvelles solutions qui n'auraient pas été déterminées autrement si chacun avait travaillé séparément.

Les participants à presque toutes les sessions de consultation ont indiqué que l'inclusion explicite des impacts cumulatifs dans les lignes directrices constitue un ajout bien accueilli. Dans le cadre de la phase 1, les impacts cumulatifs figuraient parmi les thèmes récurrents les plus fréquemment cernés, incluant des questions importantes soulevées au cours des évaluations des impacts sur les droits, telles que la manière dont ce projet contribuera davantage aux impacts existants, ou la façon dont les impacts existants s'inscrivent dans la portée de la consultation. Plusieurs participants ont reconnu que cette déclaration, en théorie, est bonne, mais que tout dépendra de la mise en œuvre pour déterminer si elle aura un effet.

Plusieurs participants ont demandé comment les impacts cumulatifs seront évalués, ajoutant que la technologie ou les ensembles de données nécessaires pour suivre et analyser tous les impacts cumulatifs dans une région particulière pourraient ne pas encore exister. Il a également été indiqué qu'il n'est pas clair qui serait chargé de la collecte, de la compilation et de l'analyse de ces informations. Des préoccupations ont été exprimées quant au fait que le gouvernement fédéral soit le seul chargé de la compilation des données sur les impacts cumulatifs. Les participants ont indiqué que la capacité de prendre en compte les impacts cumulatifs et de prendre des mesures fondées sur ceux-ci n'est aussi forte que les renseignements disponibles pour comprendre et mesurer ces impacts. Sans ces informations, qui peuvent ne pas exister ou exister sous divers formats à plusieurs ordres de gouvernement, cette partie des lignes directrices pourrait causer plus de confusion que de clarté.

Les participants de chaque session ont indiqué que, dans tous les cas, les communautés autochtones doivent participer à l'évaluation des impacts cumulatifs. Toutefois, ils font remarquer que la compréhension des impacts cumulatifs peut différer – et davantage de questions sont soulevées quant à la référence de base à partir de laquelle ces impacts sont évalués. Les participants ont indiqué qu'il y a beaucoup de questions auxquelles il faudra répondre concernant la portée des impacts cumulatifs. Les questions liées à la portée géographique incluent si les répercussions sont considérées comme limitées uniquement aux activités sur leur territoire ou si elles comprennent également les répercussions sur les activités en dehors du territoire. En Colombie-Britannique, au Manitoba et en Ontario, les participants ont souligné que les répercussions ont le potentiel de se propager, notamment par les voies navigables, et que certaines activités pourraient se dérouler en dehors de la zone du projet, voire en dehors du Canada.

Les participants ont indiqué que les ententes conclues au cours de la consultation, en particulier les mesures d'accommodement indiquées comme des solutions permettant de tenir compte des droits touchés, doivent être maintenues tout au long du cycle de vie du projet. Les participants ont fait part de plusieurs exemples de cas où les accommodements ont échoué; parfois, les projets changent de propriétaire et les ententes sont perdues dans le cadre de cette transition, ou une entreprise ferme ses portes avant la fin du cycle de vie des projets et les conditions du site du projet sont annulées. Les participants ont indiqué qu'ils éprouvent souvent un manque de responsabilité et de leadership entre les entités participant à la consultation, ce qui peut parfois signifier que les mesures d'accommodement sont oubliées et que des impacts sur les droits surviennent sans aucune conséquence. L'idée d'initiatives de surveillance et de conformité dirigées par les Autochtones a été soulevée à maintes reprises tout au long de la série de mobilisations. Les communautés souhaitent participer à la supervision et au suivi des projets sur leur territoire; elles souhaitent collaborer à des solutions aux nouveaux problèmes cernés et considèrent ces possibilités à la fois comme une possibilité économique et un moyen de renforcer les relations. Même si la surveillance dirigée par les Autochtones est souhaitée, elle n'est efficace que lorsqu'il est possible d'en faire rapport et d'apporter des modifications si l'accommodement ne traite pas suffisamment les impacts sur les droits, ou si des impacts auparavant inconnus surviennent.

Définir le contexte

Le thème 4 est le dernier thème présenté dans le Rapport sur les thèmes clés et il exige que les ministères et organismes fédéraux augmentent la coordination, l'efficacité et la responsabilité afin de renforcer les processus de consultation et d'alléger les pressions vécues par les communautés dans le cadre d'un processus de consultation. Les participants ont formulé des considérations concernant les cas où certains aspects du processus de consultation sont délégués à un tiers, ainsi que plusieurs propositions visant à accroître l'efficacité et la responsabilité dans les processus de consultation.

Ce que nous avons appris

Les participants ont demandé au gouvernement fédéral à faire davantage pour coordonner les efforts de consultation, échanger les informations et rationaliser les programmes de financement afin d'accroître l'efficacité et de réduire les redondances dans les processus de consultation. Plusieurs participants ont discuté avoir vécu différents processus de consultation avec divers ministères pour le même projet. Dans certains cas, les mesures d'accommodement convenues avec un ministère n'ont pas été mises en œuvre parce qu'un autre ministère chargé de cette partie du projet n'en avait pas été informé. Les participants ont indiqué que le gouvernement fédéral devrait également faire davantage pour s'assurer que les informations détenues par un ministère puissent être utilisés par d'autres, évitant ainsi aux communautés de devoir avoir la même conversation avec plusieurs ministères, ce qui est particulièrement important compte tenu des contraintes qui peuvent exister relativement à la capacité.

Toutefois, les participants ont exprimé des préoccupations concernant l'utilisation des informations recueillies dans le cadre d'un projet, mais utilisés pour un autre. Cela a soulevé des questions concernant la souveraineté des données autochtones et la capacité des communautés à valider et confirmer que ces renseignements peuvent être utilisés dans un contexte différent. Les participants de plusieurs sessions ont proposé que les lignes directrices devraient encourager les ministères fédéraux à confirmer que les informations recueillies dans le cadre d'un processus de consultation sont appropriées dans le contexte – en particulier les renseignements provenant d'une autre source, comme une autre consultation, un autre gouvernement ou le promoteur du projet.

De même, les participants ont proposé que les lignes directrices exigent que les communautés autochtones soient informées d'un processus délégué – qu'il s'agisse des gouvernements provinciaux, des organismes de réglementation ou des promoteurs de projets. En Saskatchewan, il a été indiqué qu'il est étrange que le gouvernement fédéral ait le droit de déléguer des parties de la consultation à une autre entité, alors que les communautés autochtones n'ont pas la capacité de décider par qui elles sont consultées. Indépendamment de l'utilisation de la délégation ou du recours à un autre processus, les participants ont indiqué clairement qu'ils s'attendent à ce que le gouvernement fédéral défende le respect des droits en vertu de l'article 35 au cours de tous les processus de consultation et qu'il aide les communautés, au besoin, à soutenir leurs droits respectifs en vertu de l'article 35.

Les participants ont également demandé si les promoteurs de projets, lorsqu'ils exécutent les aspects procéduraux du processus de consultation, sont liés par ces lignes directrices. Plusieurs participants ont indiqué que les promoteurs devraient être tenus à respecter la même norme. Cependant, les avis divergeaient quant à savoir si les promoteurs devraient être chargés de quelque aspect que ce soit de la consultation. Les participants à la session de l'Atlantique ont demandé pourquoi les promoteurs participeraient du tout à un dialogue entre la Couronne et les Autochtones, tandis que ceux de la Colombie-Britannique et de l'Alberta ont reconnu que la présence des promoteurs à la table peut permettre une plus grande collaboration et une ligne plus directe vers les nombreuses petites décisions qui font partie d'un projet – dont plusieurs peuvent avoir un impact direct sur les droits.

Les participants ont souligné que communiquer clairement avec toutes les parties concernées sur l'utilisation d'un processus délégué, son fonctionnement, et s'assurer que toutes les parties acceptent ce processus est essentiel pour s'assurer que les processus délégués sont significatifs et réussis. Il a également été ajouté que les processus peuvent varier chaque fois, qu'il n'existe aucune approche de consultation universelle – chaque projet sera différent, les parties à la table seront différentes et chaque communauté aura ses propres approches qui doivent être respectées. Il a été souligné que les communautés devaient pouvoir donner leur accord à une proposition visant soit à déléguer les aspects procéduraux de la consultation à un promoteur, soit à s'appuyer sur des renseignements recueillis dans le cadre d'un processus distinct. Dans les provinces de l'Ouest, les participants étaient plus susceptibles de proposer que les communautés devaient donner leur plein consentement pour que les aspects procéduraux soient délégués ou pour que l'on s'appuie sur des renseignements provenant d'un autre processus.

Même si la fatigue liée aux consultations constitue une préoccupation réelle et que la coordination entre les ministères fédéraux peut aider à alléger un certain nombre de fardeaux vécus par les communautés au cours des consultations, les participants au Yukon ont indiqué que la véritable fatigue provient du fait que les commentaires communiqués au gouvernement ne sont pas pris en considération. Les participants ont apprécié l'idée de rationaliser la consultation afin que divers ministères fédéraux collaborent en unisson, mais ils ont souligné que l'élément important sera de s'assurer que les renseignements sont communiqués correctement à toutes les parties. Cela inclut de fournir aux communautés une communication claire de la décision qui a été prise et de la manière dont leurs commentaires ont été pris en considération au cours du processus décisionnel. Cela inclut également la communication des résultats de la décision, ainsi que des responsabilités connexes, aux différents ministères fédéraux participant au processus. Par exemple, si Transports Canada est chargé de l'approbation d'une activité, mais que Pêches et Océans Canada a été identifié comme un partenaire clé pour une mesure d'accommodement, il est important que Pêches et Océans Canada soit informé de ces responsabilités et soit prêt à veiller à la mise en œuvre de la mesure. Il a été reconnu qu'il y a beaucoup de chevauchement entre les différents ministères gouvernementaux, avec différents ministères qui se rendent dans les communautés à différents moments pour le même projet. Les participants ont estimé que tout effort visant à s'assurer que le gouvernement fonctionne de manière unifiée, que les renseignements sont partagés et que des efforts coordonnés sont déployés pour assurer le respect des mesures d'accommodement renforcera la consultation.

De même, les participants ont discuté de la valeur des processus de consultation coordonnés entre les communautés autochtones. Au Québec, un participant a indiqué que si les communautés souhaitent collaborer dans le cadre d'un processus de consultation pour évaluer collectivement les répercussions et défendre leurs droits, le gouvernement fédéral devrait fournir les ressources nécessaires pour permettre ce travail. Au cours des différentes sessions, les participants ont fait part de plusieurs exemples de situations où les communautés préfèrent travailler en collaboration – comme les communautés voisines, celles situées le long d'un bassin versant commun ou d'un projet d'infrastructure linéaire, faisant partie du même traité, ou dans le cas de certaines municipalités du Nord, où plusieurs groupes autochtones partagent une même municipalité.

Enfin, les participants ont souligné l'importance de s'assurer que toutes les parties participant à la consultation sont responsables des engagements qu'elles prennent, au moyen d'un suivi continu et d'efforts de conformité et de s'assurer que des mécanismes de responsabilisation sont en place pour les cas où des préoccupations surviennent après la consultation. Plusieurs participants ont indiqué que leurs communautés souhaitent participer aux efforts de surveillance et de conformité et qu'il peut s'agir d'une occasion de renforcer les partenariats entre les gouvernements, les communautés et les promoteurs de projets; il peut s'agir également d'une possibilité de développement économique pour les communautés.

Il a été réitéré tout au long de la série de mobilisations que la responsabilisation est essentielle pour établir des relations respectueuses, dignes de confiance et mutuellement bénéfiques. Les participants ont indiqué que, trop souvent, les mesures convenues au cours des consultations n'étaient pas mises en œuvre correctement, ce qui entraînait des impacts accrus sur les droits des Autochtones. Dans ces cas, ils estimaient que les lignes directrices précédentes offraient peu de recours ou de mécanisme de règlement des différends, laissant ainsi les communautés à se défendre elles-mêmes dans le cadre du système judiciaire. Il a été proposé dans presque toutes les sessions que les lignes directrices devraient inclure une certaine orientation pour les cas où des différends ou des désaccords surviennent, afin de ramener les parties à la table de négociation ou de tenir les parties responsables si elles ne s'acquittent pas ses obligations.