Mobilisation de 2024 sur le renouvellement des lignes directrices fédérales sur la consultation et l'accommodement : Rapport d'accompagnement provisoire sur ce que nous avons appris

Quoi?

Au cours de la dernière année, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a rencontré des communautés et des organisations autochtones afin d’éclairer l’élaboration de nouvelles lignes directrices fédérales à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de la Couronne de consulter les peuples autochtones et d’accommoder les répercussions sur leurs droits. Afin de mieux comprendre les perspectives, les idées et les préoccupations des peuple autochtones concernant l’approche actuelle aux processus de consultation et d’accommodement, l’Unité de la consultation et de l’accommodement de RCAANC a entrepris une série de 18 sessions de mobilisation en personne réparties dans 9 régions, ainsi que 2 sessions virtuelles.

Pourquoi?

Depuis la publication des lignes directrices de 2011, de nombreux litiges ont souligné les difficultés persistantes auxquelles sont confrontées les communautés autochtones pour protéger leurs droits face aux impacts de l’exploitation des terres et des ressources. Ces difficultés soulignent la nécessité de nouvelles lignes directrices pour renforcer la relation entre le gouvernement fédéral et les communautés autochtones, notamment par la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (LDNU), ainsi que l’importance de fournir aux fonctionnaires fédéraux toutes les directives et orientations nécessaires pour consulter adéquatement les peuples autochtones. En 2023, le budget fédéral allouait 11,4 millions de dollars sur 3 ans pour permettre à RCAANC de mobiliser les communautés autochtones en vue d’explorer l’élaboration de lignes directrices renouvelées reflétant cet environnement en évolution.

Comment?

Du printemps à l’automne 2024, RCAANC a réuni des dirigeants autochtones, des professionnels de la consultation, et d’autres voix clés impliquées dans les processus de consultation et d’accommodement au sein des communautés autochtones, pour discuter de leurs expériences en matière de consultation. La rétroaction issue de ces séances de mobilisation éclairera l’élaboration de nouvelles lignes directrices fédérales à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de la Couronne de consulter les peuples autochtones et d’accommoder les répercussions sur leurs droits.

Unité de la consultation et de l’accommodement (UCA) de RCAANC

Formée de membres à travers le pays, l’Unité de la consultation et de l’accommodement (UCA) de RCAANC aide à fournir de l’information, des orientations et du soutien aux fonctionnaires fédéraux qui consultent les communautés autochtones. L’UCA est responsable d’appuyer les ministères et les fonctionnaires fédéraux dans le respect de leurs obligations en matière de consultation avec les peuples autochtones. Pour soutenir ce travail, l’UCA a été chargée de diriger cette série de mobilisations et est responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre des nouvelles lignes directrices fédérales en matière de consultations et d’accommodement.

Comité directeur Autochtones-Couronne

Le Comité directeur Autochtones-Couronne est un groupe ciblé d’experts en consultation issus de communautés et d’organisations autochtones, ainsi que de RCAANC. RCAANC a invité les membres par l’entremise de partenaires autochtones mettant en œuvre des protocoles de consultation, des responsables de centres de ressources en consultation, et des Nations autochtones détentrices de traités modernes et d’entente d’autonomie gouvernementale. Des membres ont également été identifiés lors des sessions de mobilisations régionales. Le comité directeur joue un rôle-conseil dans le renouvellement des lignes directrices en dirigeant l’élaboration de nouveaux contenus en mettant l’accent sur les partenariats et les perspectives autochtones; en soutenant l’approche de la mobilisation sur l’élaboration des nouvelles lignes directrices; et en présentant des recommandations qui appuient de processus efficaces, significatifs et flexibles.

Gestion d’événements Naut’sa mawt

Dans le but de mobiliser les communautés autochtones de manière culturellement sensible et respectueuse, RCAANC a fait un partenariat avec le Naut’sa mawt Resources Group. Le Naut’sa mawt Resources Group, qui comprend Naut’sa mawt Event Management et Indigenous Marketing Solutions, est une filiale du Conseil tribal Naut’sa mawt, une organisation sans but lucratif composée de 10 nations membres des Coast Salish. Naut’sa mawt Event Management collabore fréquemment avec les communautés autochtones partout au Canada, en considérant des distinctions uniques entre les Premières Nations, les Métis et les Inuit. Naut’sa mawt Event Management s’engage à favoriser des collaborations significatives, respectueuses et culturellement éclairées afin de s’assurer que chaque événement coordonné est en accord avec les valeurs, les traditions et les protocoles des communautés autochtones desservies. Ce faisant, Naut’sa mawt Event Management incarne l’expression dont elle tire son nom : Naut’sa mawt signifie « Travailler ensemble comme un ».

Participants

Afin d’appuyer ce travail, RCAANC a invité des Premières Nations, des organisations autochtones ainsi que des communautés métisses à 20 sessions de mobilisation tenues dans 9 régions dans l’ensemble du pays et virtuellement pour se familiariser avec les processus de consultation et d’accommodement du point de vue des communautés autochtones. Tout au long de la série de mobilisation, RCAANC a rencontré 347 personnes d’un océan à l’autre, représentant 229 communautés et organisations autochtones.

Ce que nous avons appris

Les nouvelles lignes directrices devraient souligner l’importance de veiller à ce que les fonctionnaires fédéraux reçoivent des formations appropriées en compétences culturelles, idéalement au moyen d’un modèle local qui priorise l’expérience vécue plutôt que les cours de formations standardisés.

Des mesures de soutien pour les locuteurs de langues traditionnelles et l’intégration des savoirs autochtones spécialisés à l’étape préparatoire des consultations est nécessaire pour mieux évaluer les incidences des projets d’aménagement sur le territoire.

Il serait utile d'accroître la représentation autochtone au sein des ministères fédéraux et de former un groupe d'experts qualifiés en matière de consultation fédérale pour aider les représentants fédéraux à se préparer à la consultation et à naviguer les relations entre le gouvernement et les communautés.

Les processus de consultation devraient favoriser une approche de consultation précoce et davantage axée sur les partenariats, des consultations qui priorisent la transparence et l’approche gouvernement à gouvernement. Les communautés autochtones doivent participer avant qu’un projet entre dans la phase préparatoire et que la consultation ne devienne nécessaire.

Des accords de financement pluriannuels plus souples et avec des exigences administratives réduites qui couvrent les activités de consultation de façon plus générale et permettent que les fonds restants soient reconduits aux années suivantes, améliorerait la participation des communautés autochtones. Des efforts pour maintenir les montants de financement dans la communauté afin de renforcer les capacités professionnelles et techniques des citoyens, plutôt que de faire appel à des consultants externes ont été recommandés.

Ce que nous avons appris

Les communautés doivent avoir la souplesse de participer à l’évaluation des impacts sur leurs droits de manière à capturer et refléter précisément leurs droits, peu importe s’ils sont considérés comme « établis » ou « potentiels ».

Les lignes directrices renouvelées doivent fournir une plus grande clarté quant aux rôles et aux responsabilités du gouvernement (fédéral et provincial/territorial) et des promoteurs et assurer l’imputabilité par l’entremise de mécanismes de contrôles officiels, tel qu’un organisme de réglementation autochtone.

Le déséquilibre du pouvoir entre le gouvernement fédéral et les communautés autochtones peut être réduit en appuyant l’accès des communautés autochtones aux mêmes experts, consultants, chercheurs et avocats que le gouvernement.

Les échéanciers doivent accorder suffisamment de temps aux communautés autochtones pour consulter leurs membres d’une façon qui respecte leurs propres protocoles et processus. Les échéanciers doivent également tenir compte de toute évaluation de suivi qui pourrait être nécessaire au cours du cycle de vie d’un projet.

Les processus de consultations et d’accommodement doivent considérer les impacts cumulatifs sur les droits en considérant un projet dans son contexte global, y compris le contexte environnemental, historique, juridique et culturel de la communauté où sera le projet.

Les communautés autochtones doivent recevoir toutes les informations nécessaires pour qu’elles puissent donner leur consentement éclairé et conserver leur consentement éclairé, et elles doivent conserver la possibilité de retirer leur consentement à tout moment.

Les nouvelles lignes directrices devraient mettre l’accent sur le fait que la consultation ne constitue pas un consentement, le silence ne constitue pas un consentement, et les communautés ne doivent pas être contraintes à accorder leur consentement.

Ce que nous avons appris

Dans les processus de consultation et d’accommodement, des efforts doivent viser à éviter les impacts sur les droits autochtones dans la mesure du possible à prime abord, avant de chercher à la réduire ou atténuer ces impacts.

La consultation et l’accommodement vont de pair et le fait de mener une consultation ne constitue pas en soi un accommodement.

La consultation et l’accommodement devraient être approché d’un angle de gouvernement à gouvernement, en accordant aux communautés autochtones un véritable pouvoir d’influencer les résultats, tout en s’assurant que les communautés autochtones sont épaulées dans la mise en œuvre des mesures d’accommodement qui les impliquent, et dans la surveillance de leur efficacité.

Les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et des promoteurs dans le cadre des mesures d’accommodement doivent être clairs pour les communautés autochtones, y compris en ce qui concerne la coordination et l’imputabilité.

Les nouvelles lignes directrices devraient considérées des mécanismes de contrôle ou d’appel dans les situations où ces responsabilités ne sont pas respectées.

Ce que nous avons appris

Le temps et les ressources nécessaires doivent toujours être investis pour s’assurer que les communautés autochtones ont une véritable influence sur un projet pendant le processus de consultations et d’accommodement. La consultation n’est pas significative si les questions, les préoccupations, les idées et les suggestions que les communautés souhaitent aborder restent sans réponse.

Les échéanciers doivent être souples et accorder suffisamment de temps aux communautés autochtones pour consulter leurs membres d’une façon qui respecte les protocoles communautaires et les processus de gouvernance. Le défaut de répondre aux demandes de consultation à l’intérieur d’un certain échéancier ne doit jamais être interprété comme un consentement.

Toutes les parties impliquées devraient être à la table au cours des processus de consultation, y compris les gouvernements autochtones, le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux, et les promoteurs de projet, afin d’assurer une approche coordonnée et réduire les redondances.

Les nouvelles lignes directrices doivent mieux défendre le respect et la protection des droits des autochtones à tous les niveaux de gouvernement.

La mise sur pied d’un organisme ou d’un mécanisme pour garantir l’imputabilité tout au long du processus de consultation et d’accommodement, et veiller au respect des lignes directrices et des protocoles communautaires, devrait être considérée.

Financement, capacité et échéanciers

Accroître considérablement le financement afin que les communautés puissent développer les capacités internes nécessaires pour participer de manière significative au processus de consultation dès le début et tout au long du processus afin de protéger leurs droits.

Compétence culturelle

Améliorer les compétences culturelles des fonctionnaires fédéraux par un apprentissage sur le terrain, en allant au-delà des distinctions générales pour mieux tenir compte de l’histoire, de la culture, de la gouvernance et des protocoles propres à chaque communauté.

Collaboration nation à nation

Les processus de consultation et d’accommodement doivent mieux refléter l’essence de la collaboration de nation à nation, qui reconnaît que les peuples autochtones sont au cœur du cadre constitutionnel du Canada et qu’ils participent à une gouvernance et à une prise de décision efficaces.

Transparence et imputabilité

Accroître la transparence de l’évaluation faite par le gouvernement fédéral des communautés autochtones à impliquer dans la consultation et des droits susceptibles d’être affectés. Cela permettra de jeter les bases d’un travail collaboratif visant à déterminer des mesures d’accommodement, en sachant clairement qui est imputable de leur mise en œuvre.