Rapport sur l'examen de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières
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Introduction
Le gouvernement du Canada est résolu à établir une relation renouvelée de nation à nation entre le Canada et les peuples autochtones, une relation fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat. Le premier ministre en a d'ailleurs fait mon principal objectif en tant que ministre des Affaires autochtones et du Nord.
Pour réaliser cet objectif, il est essentiel d'appuyer les efforts de réconciliation. Le règlement de griefs historiques constitue un aspect clé de la réconciliation. Le respect des obligations issues de traités et autres envers les Premières Nations est nécessaire pour rétablir les relations entre les Premières Nations et le gouvernement du Canada.
Les revendications particulières sont des réclamations faites par des Premières Nations à l'endroit du gouvernement du Canada relativement à l'administration des terres et d'autres biens des Premières Nations et au respect des traités conclus avant 1975.
Depuis 1973, le gouvernement du Canada met à la disposition des Premières Nations qui le désirent un processus alternatif de règlement des différends dans le cadre duquel les obligations légales en souffrance du gouvernement du Canada sont résolues par le biais d'ententes de règlement négociées, plutôt que la voie de litiges. Ces ententes favorisent la justice, la certitude et la réconciliation entre les Premières Nations et la Couronne. Elles appuient aussi le développement et l'autosuffisance des Premières Nations.
En décembre 2006, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a terminé son étude spéciale sur le processus de règlement des revendications particulières. Le rapport final du Comité, intitulé Négociations ou affrontements : le Canada a un choix à faire a relevé un certain nombre de lacunes qui existaient depuis longtemps à l'égard du processus de règlement des revendications particulières. En particulier, le Comité a conclu que la confiance à l'égard du processus avait été sérieusement minée par l'apparence de conflit d'intérêt du gouvernement du Canada aussi bien dans l'évaluation du bien-fondé des revendications que dans la détermination des indemnités à accorder. Le Comité a recommandé la création d'un organisme indépendant ayant le mandat et les pouvoirs nécessaires pour régler les revendications particulières.
En 2007, en réponse au rapport du Comité, une réforme fondamentale du processus de règlement des revendications particulières a été entreprise afin de corriger les lacunes du processus et de promouvoir l'engagement continu du gouvernement du Canada de réaliser le règlement équitable et rapide des revendications particulières par l'entremise d'ententes de règlement négociées. La pièce maîtresse de l'initiative était l'édiction de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières (la Loi), qui a été élaborée conjointement avec l'Assemblée des Premières Nations. La Loi a créé le Tribunal des revendications particulières (le Tribunal) en tant qu'organisme d'arbitrage indépendant qui a le pouvoir de rendre des décisions exécutoires quant au bien‑fondé des revendications particulières et d'accorder des indemnités maximales de 150 millions de dollars par revendication.
La Loi est entrée en vigueur le 16 octobre 2008. Le Tribunal a été pleinement opérationnel en juin 2011, lorsqu'il a publié ses Règles de procédure. Il a été saisi de la première revendication le même mois. Le Tribunal a rendu sa première décision en juin 2012. À ce jour, le Tribunal a rendu 15 décisions concernant le bien‑fondé des revendications, mais n'a rendu aucune décision définitive accordant des indemnités.
Examen de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières
Conformément à l'article 41 de la Loi, en octobre 2014, un examen du mandat et de la structure du Tribunal, de l'efficacité de son fonctionnement et d'autres questions liées à la Loi a été mené.
Aussi, conformément à la Loi, les Premières Nations ont eu la possibilité de présenter des observations. L'Assemblée des Premières Nations a participé à l'examen selon les modalités d'un Accord politique qui avait été conclu entre l'Assemblée des Premières Nations et le Canada en 2007. Cet Accord a été établi pour reconnaître le fait que toutes les questions liées au règlement des revendications particulières ne pouvaient pas être abordées dans la Loi et engageait les deux parties à continuer à travailler ensemble à améliorer le processus de règlement des revendications particulières. Il a également été convenu que l'Assemblée des Premières Nations participerait à l'examen de la Loi.
En novembre 2014, M. Benoît Pelletier a été nommé représentant spécial du ministre chargé de superviser et de faciliter l'examen exigé par la Loi. Des lettres et des courriels ont été envoyés aux chefs des Premières Nations qui avaient des revendications dont le Tribunal était saisi et à d'autres parties, les avisant de la démarche qui était adoptée à l'égard de l'examen, les informant de la documentation qui se trouvait sur le site Web ministériel et leur donnant les coordonnées pour présenter des observations écrites ou pour pouvoir obtenir un entretien en personne avec M. Pelletier.
Entre la mi-février et la mi‑mai 2015, M. Pelletier a rencontré des membres des Premières Nations de tout le pays, l'Assemblée des Premières Nations ainsi que d'autres parties intéressées, y compris le président du Tribunal, pour recueillir des commentaires et des propositions en ce qui concerne la Loi, le Tribunal et le processus de règlement des revendications particulières. Les conclusions et les recommandations de M. Pelletier sont formulées dans son rapport final intitulé Renouveler l'engagement : Examen quinquennal de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, qui est actuellement accessible au public.
Parallèlement, l'Assemblée des Premières Nations a entrepris un examen de la Loi. Elle a constitué un groupe d'experts chargé de tenir des audiences et de recevoir des contributions pour l'élaboration de recommandations visant à améliorer le processus de règlement des revendications particulières. Les experts de l'Assemblée des Premières Nations ont tenu deux audiences en mars 2015 : une à Toronto et une autre à Vancouver. Au total, il y a eu 23 présentations de vive voix et sept observations écrites. Les observations, les conclusions et les recommandations des experts de l'Assemblée des Premières Nations ont été publiées par l'Assemblée des Premières Nations en mai 2015 dans un rapport intitulé Examen des revendications particulières : par des experts – avec les peuples et ont été prises en compte par le représentant spécial du ministre dans le cadre de son examen.
Ce qui a été dit
Selon la Loi, le ministre des Affaires autochtones et du Nord dépose devant chaque chambre du Parlement un rapport sur les constatations et les conclusions relatives à l'examen de la Loi. Au nom du gouvernement du Canada, je dépose le présent rapport devant le Parlement pour répondre à cette exigence. Il rend compte de ce qui a été dit au cours du processus de consultation du représentant spécial du ministre. Il révèle également les points de vue et les recommandations formulés par les experts de l'Assemblée des Premières Nations dans le rapport intitulé Examen des revendications particulières : par des experts – avec les peuples.
En ce qui concerne la Loi et le fonctionnement du Tribunal, il est manifeste que les Premières Nations sont, dans l'ensemble, satisfaites du travail accompli par le Tribunal. Elles sont particulièrement reconnaissantes pour la prise en compte des réalités culturelles dans les instances. Toutefois, le processus très formel et très onéreux de présentation des revendications devant le Tribunal a augmenté le fardeau des demandeurs en ce qui concerne le temps et les dépenses. C'est rassurant de voir que les membres du Tribunal encouragent les parties à faire davantage preuve de créativité pour la présentation des revendications et il y a lieu d'espérer que le Tribunal trouvera de la souplesse dans ses Règles de procédure afin de permettre l'adoption de procédures simplifiées et plus expéditives.
La très grande proportion des représentations faites par les Premières Nations au cours du processus de consultation du représentant spécial du ministre ainsi qu'à l'égard des experts de l'Assemblée des Premières Nations traduit l'existence de préoccupations au sujet du processus de règlement des revendications particulières plutôt qu'au sujet de la Loi ou du Tribunal. Les Premières Nations et d'autres s'inquiètent du fait que la démarche adoptée par le gouvernement du Canada pour le règlement des revendications particulières est devenue arbitraire et qu'elle ne favorise pas la réconciliation, un objectif qui est clairement énoncé dans le préambule de la Loi. En particulier, des préoccupations ont été soulevées en ce qui concerne les aspects suivants : l'administration du financement de la recherche et des négociations, le caractère adéquat du financement visant à appuyer la participation des Premières Nations à toutes les étapes du processus de règlement des revendications particulières, y compris au Tribunal; les pratiques relatives à l'évaluation et à l'acceptation des revendications aux fins de négociation; la disponibilité des services de médiation et le défaut du gouvernement du Canada de mener des négociations sérieuses.
Les Premières Nations croient que la promesse de partenariat et de coopération qui a permis de créer le Tribunal s'est envolée et que la seule manière constructive pour aller de l'avant est de reprendre le processus d'une discussion concertée au moyen duquel une démarche relative au règlement des revendications particulières peut être adoptée ensemble et dans le respect mutuel.
Prochaines étapes
Je crois comprendre, selon le rapport du représentant spécial du ministre, que les Premières Nations sont, en général, satisfaites au sujet du Tribunal. Il me semble évident que la meilleure façon d'aller de l'avant est d'engager de manière continue une discussion commune pour améliorer la façon dont les revendications particulières sont réglées, comme l'ont affirmé les experts de l'Assemblée des Premières Nations.
Le gouvernement du Canada croit qu'aucune modification ne devrait être apportée à la Loi en ce moment. En effet, des modifications effectuées au sujet du Tribunal en l'absence de discussions appropriées avec les principales parties intéressées seraient mal avisées.
Au contraire, il est temps que le gouvernement du Canada engage de nouveau un dialogue constructif en ce qui concerne le processus de règlement des revendications particulières. Bien que de nombreuses mesures significatives et innovatrices aient été recommandées en vue de répondre aux préoccupations soulevées, je crois qu'il serait prématuré d'adopter l'une ou l'autre recommandation à ce moment‑ci. J'ai entendu, manifestement, que d'autres discussions et une évaluation conjointe sont nécessaires.
Au début de l'été, des représentants du gouvernement du Canada et de l'Assemblée des Premières Nations ont entamé des discussions. Quatre questions principales qui doivent être examinées en priorité ont été relevées : 1) le financement pour appuyer la recherche et l'élaboration des revendications, 2) le processus de règlement des revendications de plus de 150 millions de dollars, 3) le recours à la médiation dans le processus de négociation et 4) la clarté des rapports publics concernant les activités liées aux revendications particulières. Au cours des prochains mois, des discussions se poursuivront en vue de mettre la touche finale à un plan de travail commun visant à examiner ces questions et à déterminer des mesures équitables et pratiques en vue d'améliorer le fonctionnement du processus de règlement des revendications particulières.
Bien que l'Assemblée des Premières Nations ait un rôle crucial à jouer dans les travaux à venir, les Premières Nations, d'autres organisations des Premières Nations et d'autres parties intéressées seront également mises à contribution.
Le premier ministre a promis aux Canadiennes et aux Canadiens un gouvernement qui sera porteur de changements concrets. Le dialogue renouvelé entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations au sujet des revendications particulières constitue la première étape permettant d'assurer le règlement de celles‑ci de manière équitable, rapide et respectueuse. Nous nous engageons à poursuivre le dialogue qui a été engagé, et nous rétablirons un partenariat coopératif et respectueux en vue du règlement des revendications particulières.