Renouveler l'engagement: Examen quinquennal de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières
QS:-5416-000-FF-A1
Catalogue : R5-124/2016F-PDF
ISBN: 978-0-660-05899-3
Les opinions et les commentaires véhiculés dans le présent rapport indépendant sont ceux de M. Benoît Pelletier, représentant spécial du ministre sur l'Examen quinquennal de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. Ils ne constituent pas nécessairement ceux du gouvernement du Canada.
Les parties intéressées pourront demander une copie du rapport de M. Pelletier à l'adresse suivante : infopubs@sac-isc.gc.ca.
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Résumé
Aux termes du paragraphe 41(1) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien doit effectuer, au cours de la cinquième année suivant l'entrée en vigueur de la Loi, l'examen (« examen quinquennal ») du mandat et de la structure du Tribunal, de son efficacité et de l'efficience de ses activités ainsi que de tout autre aspect lié à la Loi. Les paragraphes 41(2) et 41(3) de la Loi stipulent que le ministre fait dresser et signe un rapport, dont on dépose copie devant chaque chambre du Parlement.
Le présent rapport, préparé par le représentant spécial du ministre, reflète les exigences mentionnées ci-dessus. Tout au long de la période de consultation relative à l'examen quinquennal, les Premières Nations ont eu l'occasion de présenter leurs observations, comme le prescrit le paragraphe 41(1) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. La période de dépôt des observations a pris fin le 15 mai 2015. Un vaste groupe représentatif des Premières Nations, des organisations des Premières Nations et des parties intéressées a participé au processus. Durant cette période, les intervenants ont exprimé diverses préoccupations au sujet de la Loi et du Tribunal des revendications particulières même, ainsi que sur le dépôt, l'évaluation et la négociation des revendications particulières.
Le rapport comprend différentes recommandations, regroupées dans quatre grandes catégories : (1) questions à considérer; (2) discussions exploratoires; (3) changement aux Règles de procédure du Tribunal des revendications particulières (« Règles de procédure »), et (4) autres recommandations. Les recommandations contenues dans le rapport sont résumées aux pages 99 à 101.
Aucune des recommandations du rapport ne propose de changements immédiats à la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, d'abord parce qu'aucune des questions soulevées au cours du processus consultatif ne justifiait un changement précipité. Ensuite, ce n'est pas tant la Loi qui est en cause, que la façon de faire des parties et du Tribunal, selon les Règles de procédure. Troisièmement, la majorité des observations ne portaient pas sur la Loi, mais plutôt sur le processus interne du ministère. Ce sujet est abordé dans la deuxième partie du rapport, intitulée Dépôt, évaluation et négociation des revendications à la Direction générale des revendications particulières.
Cela dit, le rapport propose des pistes de discussion exploratoires et des points à considérer, qui pourraient mener à des changements à la Loi.
Tous les changements qui pourraient éventuellement être apportés à la Loi sur le Tribunal des revendications particulières,y compris ceux pouvant provenir du présent rapport, doivent être entrepris en collaboration avec les Premières Nations. Cette coopération est essentielle à la réconciliation à long terme des deux parties.
Dans l'ensemble, le rapport encourage un nouvel engagement mutuel du gouvernement du Canada et des Premières Nations, qui pourrait passer par l'application intégrale des principes énoncés dans le rapport relatifs à un règlement juste, efficace et efficient des revendications particulières, en conformité avec les engagements pris en 2007 dans le cadre de l'initiative La justice, enfin.
En définitive, le présent rapport favorise un processus renouvelé et plus positif, fondé sur un esprit de conciliation et d'engagement de la part du gouvernement du Canada et des Premières Nations. C'est cet esprit qui a inspiré le titre du rapport : Renouveler l'engagement.
Résumé des recommandations
1. Questions à considérer par le gouvernement du Canada
- Élargir le rôle du Tribunal pour y inclure des évaluations préliminaires des revendications, sur la base de la norme minimale ou de leur bien-fondé. (p. 32)
- Faire en sorte que les Premières Nations soient informées de la disponibilité et des conditions d'utilisation de services d'un médiateur indépendant. (p. 34)
- Corriger la divergence entre la Politique sur les revendications particulières et l'initiative La justice, enfin en ce qui concerne les revendications particulières d'une valeur de plus de 150 millions de dollars. Il est suggéré que la définition du terme « revendications particulières » soit rendue compatible avec celle de l'initiative La justice, enfin. (p. 37)
- En collaboration avec les cinq gouvernements métis, créer un forum pour le règlement et la négociation de leurs revendications particulières. (p. 40)
- Établir une version satellite du Tribunal des revendications particulières à Vancouver pour traiter la portion importante des revendications provenant de l'Ouest canadien. (p. 55)
- Allouer des ressources additionnelles à l'interprétation français/anglais et en langues autochtones au Tribunal des revendications particulières et aux fins de la Loi sur le service canadien d'appui aux tribunaux administratifs, pour les témoins francophones et les locuteurs des langues autochtones dans le cadre des travaux sur les revendications particulières. (p. 68)
- Élaborer une méthode plus efficace de sensibiliser les provinces et les territoires et de susciter leur intérêt pour les revendications particulières qui les concernent, afin d'accroître leur participation aux instances du Tribunal et d'accroître l'efficacité en matière judiciaire. (p. 71)
- Dans les instances du Tribunal, manifester une plus grande ouverture à renoncer au privilège lié aux négociations dans le cas notamment des expertises et des rapports d'expert, et permettre l'utilisation au Tribunal de rapports et d'éléments de preuve recueillis et approuvés conjointement par le gouvernement fédéral et les Premières Nations durant les négociations. (p. 77 et 84)
- Élaborer, pour les employés de la Direction générale des revendications particulières, un programme de formation sur l'interprétation et l'application adéquates et uniformes de la norme minimale, axé sur les lacunes fondamentales d'une revendication plutôt que sur les erreurs de procédure. (p. 91)
- Revoir la pratique de l'acceptation partielle des revendications à la Direction générale des revendications particulières, afin de garantir son application adéquate et le dépôt en contrepartie d'un acte de renonciation. (p. 93)
2. Discussions exploratoires
- Sous réserve d'augmenter les ressources au Tribunal, en modifier le rôle pour y inclure la supervision des négociations à l'étape 2 du processus de la Direction générale des processus des revendications particulières. (p. 32).
- Inclure la médiation dans le mandat du Tribunal, à la même condition qu'au point précédent. (p. 34)
- Convenir, avec les Premières Nations, d'un processus de règlement des revendications particulières de plus de 150 millions de dollars. (p. 37)
- Discuter des délais de trois ans et atténuer la controverse entourant leur mise en œuvre (p. 47)
- Élargir la portée du paragraphe 6(2) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières afin de permettre la nomination de membres du Tribunal qui ne sont pas nécessairement des juges d'une juridiction supérieure, comme des juges à la retraite de cours supérieures ou de cours fédérales, ou des membres de tribunaux quasi judiciaires fédéraux. Ces membres seraient nommés directement par le gouverneur en conseil. (p. 53)
- Envisager de nommer comme membres du Tribunal des spécialistes et des experts indépendants ayant l'expérience des litiges en droit autochtone. Ces membres seraient nommés directement par le gouverneur en conseil. S'il était mis en œuvre, ce changement devrait être accompagné d'un droit correspondant d'en appeler des décisions du Tribunal, en plus de la révision judiciaire. (p. 54)
- Créer un poste pour des protonotaires au Tribunal afin d'alléger la tâche des membres du Tribunal et de les aider dans les tâches procédurales. Planifier de modifier les Règles de procédure afin de permettre que les protonotaires supervisent les conférences de gestion d'instance. (p. 55 et 59)
- Revoir les instances du Tribunal afin d'y inclure les audiences sur dossier, tout en facilitant les témoignages oraux, qui sont des éléments de preuve essentiels pour les Premières Nations. (p. 67)
- Améliorer le mécanisme de soutien financier aux Premières Nations en vue de leur participation aux instances du Tribunal des revendications particulières. (p 75)
- Fixer des conditions raisonnables pour le dépôt successif d'une même revendication particulière à la Direction générale des revendications particulières, ainsi qu'un nombre limite raisonnable de dépôts successifs de ces revendications à la suite de décisions défavorables. (p. 82)
- Lancer un exercice de collaboration entre le Canada et les Premières Nations dans le but d'améliorer la communication et la coopération dans l'application de la norme minimale (p. 91)
3. Changement aux Règles de procédure du Tribunal des revendications particulières
- Modifier les Règles de procédure pour conférer au Tribunal un rôle plus clairement axé sur la conciliation, plutôt qu'une approche contentieuse s'apparentant davantage à celle d'un tribunal de juridiction supérieure. (p. 44)
- Assouplir les règles régissant les exigences officielles relatives aux expertises et aux rapports d'expert. Faire en sorte que ces exigences facilitent le règlement rapide des revendications particulières, dans un esprit de collaboration. (p. 76)
4. Autres recommandations
- Discuter avec les Premières Nations des modifications futures à la Loi sur le Tribunal des revendications particulières — y compris les changements dérivés du présent rapport — avant leur entrée en vigueur. (p. 12)
- Nommer de nouveaux membres du Tribunal des revendications particulières le plus rapidement possible — au moins un nouveau membre à plein temps et quelques autres membres à temps partiel —, en conformité avec le paragraphe 6(4) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. (p. 53)
- Dans le contexte de la proportionnalité des dépens, les Premières Nations et le gouvernement du Canada doivent s'efforcer de régler les revendications particulières le plus rapidement possible, ce qui aurait pour effet de réduire les coûts associés aux litiges. (p. 76)
- Les Premières Nations et le gouvernement du Canada doivent s'efforcer ensemble d'accroître le niveau de production d'information et de transparence dans les décisions de la Direction générale des revendications particulières, et d'assurer un accès mutuellement satisfaisant aux documents historiques. (p. 85)
- Dans les cinq années suivant le dépôt de son rapport, le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien devrait effectuer un nouvel examen du mandat et de la structure du Tribunal, de l'efficience et de l'efficacité de son fonctionnement et d'autres questions relatives à la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. (p. 86)
- Dans un esprit de réconciliation, le gouvernement du Canada et les Premières Nations doivent mener des négociations véritables, avec la volonté sincère de régler les revendications particulières à l'étape des négociations. (p. 95)