Un Avenir à Bâtir : l’autonomie gouvernementale des Premières nations du Yukon

Introduction

Les accords du Yukon portant sur l’autonomie gouvernementale et sur les revendications territoriales des Premières nations sont en train de transformer la structure de gouvernance du territoire et les relations qu’entretiennent entre eux les Premières nations du Yukon en régime d’autonomie gouvernementale (PNYAG), le gouvernement du Yukon et le gouvernement du Canada. Le pouvoir d’autonomie gouvernementale habilite les Premières nations concernées à s’autogouverner pour mieux répondre aux besoins et aux intérêts de leurs collectivités respectives. La mise en oeuvre des pouvoirs d’autonomie gouvernementale fournit aux PNYAG les outils nécessaires pour répondre à cet objectif.

Le 29 mai 1993, le gouvernement du Canada, le gouvernement du Yukon et le Conseil des Indiens du Yukon – actuel Conseil des Premières nations du Yukon – ont signé un accord désigné « Accord-cadre définitif » (ACD). Cet accord constitue la base sur laquelle s’opèrent les travaux de négociation de chaque entente définitive établie avec une Première nation du Yukon. Or, les ententes définitives établies prévoient la négociation d’ententes d’autonomie gouvernementale destinées à habiliter la Première nation concernée à prendre des décisions concernant ses terres, ses ressources, son gouvernement et ses programmes.

Des ententes de règlement territorial et d’autonomie gouvernementale sont devenues en vigueur pour onze PNYAG , aux dates indiquées ci-dessous :

• Première nation Vuntut Gwitchin 14 février 1995
• Premières nations Champagne et Aishihik 14 février 1995
• Première nation des Nacho Nyak Dun 14 février 1995
• Conseil Teslin Tlingit 14 février 1995
• Première nation Selkirk 1er octobre 1997
• Première nation Little Salmon/Carmacks 1er octobre 1997
• Tr’ondëk Hwëch’in 15 septembre 1998
• Conseil Ta’an Kwach’an 1er avril 2002
• Première nation Kluane 2 février 2004
• Première nation Kwanlin Dun 1er avril 2005
• Première nation Carcross/Tagish 9 janvier 2006

La Première nation de White River, le Conseil Dena de Ross River et la Première nation de Liard n’ont pas encore réglé leurs revendications territoriales et ont toujours le statut de bande au sens de la Loi sur les Indiens.

Paysage de la gouvernance au Yukon

Les plans et accords établis pour chaque Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale sont reliés afin de structurer l’exercice des pouvoirs d’autonomie gouvernementale et de prestation de services sur le territoire du Yukon.

Terres

Avant que l’on négocie des accords définitifs, la propriété des terres et des ressources du Yukon était problématique en raison des revendications formulées par les Premières nations sur les terres et les ressources en question en vertu de leur présence et de leurs activités de longue date dans la région. Ces revendications territoriales ont été réglées par des ententes définitives qui prévoient la résolution des contentieux territoriaux globaux portant sur la propriété, la tenure et la gestion des terres et des ressources. Chaque entente définitive identifie les terres de traité dont la propriété et la gestion reviendront à la Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale et établit les règles conditionnant leur accès. Pour connaître la délimitation des terres visées par un règlement et les règles conditionnant leur accès pour fins commerciales ou personnelles, il convient de prendre connaissance de l’entente définitive établie pour la PNYAG concernée.

Les ententes d’autonomie gouvernementale prévoient que la PNYAG, le gouvernement du Yukon et les municipalités concernées doivent s’efforcer d’assurer la compatibilité des aménagements prévus pour les terres visées par le règlement et les autres terres voisines situées à l’intérieur ou à proximité des municipalités riveraines. L’objet de ces dispositions de compatibilité est d’éviter les types d’aménagement qui pourraient contrevenir à la jouissance paisible et agréable des propriétés voisines.

Statut juridique des Premières nations du Yukon en régime d’autonomie gouvernementale

Avant de bénéficier du statut d’autonomie gouvernementale, les Premières nations du Yukon avaient le statut de bande au sens de la Loi sur les Indiens, et disposaient de pouvoirs limités dans l’administration des programmes d’Affaires indiennes concernant les Indiens inscrits. Les bandes qui sont gouvernées par la Loi sur les Indiens agissent en tant qu’agent d’exécution pour les programmes désignés par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et les autres organismes fédéraux concernés, et leur pouvoirs d’intervention sur ces programmes sont relativement limités. À la date d’entrée en vigueur d’une entente d’autonomie gouvernementale, la bande concernée, telle qu’elle est définie par la Loi sur les Indiens, cesse d’exister pour acquérir le statut de Première nation du Yukon en régime d’autonomie gouvernementale et devenir une entité légale ayant les capacités et les pouvoirs d’une personne physique, notamment d’une personne apte à propriété et à contracter.

Les Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale sont reconnues en tant qu’entités gouvernementales dotées d’un grand nombre des pouvoirs et des responsabilités dont sont investis les gouvernements territoriaux et municipaux. Elles exécutent les fonctions de gouvernance et les programmes gouvernementaux destinés à leurs citoyens sur le territoire du Yukon. Elles collaborent avec les autorités fédérales et territoriales dans un cadre de relations bilatérales pour que leurs citoyens reçoivent des programmes et des services comparables à ceux fournis sur l’ensemble du territoire. Elles bénéficient des droits et avantages que leur confèrent les ententes définitives et elles ont autorité sur leurs terres et leurs ressources ainsi que sur la gestion et l’administration de leur gouvernement. Les PNYAG sont enfin responsables de l’élaboration, de la gestion et de la prestation de leurs programmes et services et des dépenses que cela implique. Sauf quelques rares exceptions, la Loi sur les Indiens ne s’applique plus aux PNYAG, à leurs citoyens et à leurs terres de traité.

Les PNYAG sont chargées de se doter d’une constitution qui reconnaît et protège les droits et libertés de leurs citoyens. En règle générale, cette constitution a cinq grande fonctions :

• reconnaître et protéger les droits et les libertés des citoyens de la Première nation;
• fournir un mécanisme pour éprouver la validité des lois édictées par la PNYAG;
• définir un système de responsabilité publique en matière financière;
• définir les organes gouvernementaux dont devra se doter la PNYAG;
• instituer un code de citoyenneté.

Pouvoir d’édicter des lois

La Loi sur l’autonomie gouvernementale des premières nations du Yukon prévoit que les Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale ont le pouvoir de faire des lois dans quatre grands domaines d’activité :

1. gestion interne de la PNYAG et administration de certains droits et de certaines prestations attribués aux termes de l’entente de règlement territorial;
2. fourniture de programmes et de services s’adressant aux citoyennes et citoyens de l’ensemble des PNYAG du Yukon;
3. lois d’intérêt local ou privé concernant les terres visées par le traité en relation avec un certain nombre de questions spécifiques;
4. taxation des droits et intérêts portant sur les terres de traité et autres modes de taxation des citoyens des PNYAG vivant sur les terres de traité.

Application des lois fédérales et territoriales

Comme pour tous les gouvernements du Canada, les PNYAG doivent exercer leurs activités dans le strict cadre de la Constitution canadienne. Elles doivent exercer leurs pouvoirs et compétences en tenant compte des champs de compétence fédéraux et territoriaux. Il va de l’intérêt de tous les gouvernements concernés d’établir des modalités de coopération pour garantir l’application harmonieuse de leurs lois respectives. À cette fin, l’ordre de prééminence des lois s’appliquant au Yukon est le suivant :

• Les lois fédérales continuent de gouverner les PNYAG, leurs citoyens et les terres de traité. En cas de contradiction entre une loi fédérale et une loi adoptée par une PNYAG, c’est la loi fédérale qui prévaut pour ce qui concerne les matières contradictoires.
• Les lois territoriales continuent de gouverner les PNYAG, leurs citoyens et les terres de traité, mais une PNYAG peut remplacer une loi territoriale par une mesure législative édictée par elle concernant la même matière. La loi territoriale est dans ce cas invalidée par la loi autochtone pour ce qui est de la matière en question. En cas de contradiction ou de conflit, la loi autochtone a prééminence sur les lois territoriales dans le strict cadre du champ de compétence concerné.

Pour éviter les contradictions entre les lois des PNYAG et les lois du Yukon d’application générale, les ententes d’autonomie gouvernementale obligent les PNYAG à consulter le gouvernement du Yukon dès lors qu’elles prévoient se doter d’une loi qui pourrait avoir un impact sur une loi territoriale. Inversement, le gouvernement du Yukon est tenu de consulter les PNYAG avant d’édicter une loi qui pourrait avoir un impact sur une de leurs lois. De plus, le gouvernement du Yukon peut déclarer que tout ou partie d’une loi territoriale cesse de s’appliquer à une PNYAG dès lors que cette dernière s’est dotée d’une mesure législative qui rend la loi territoriale inopérante ou trop difficile à administrer.

Conformément à la législation portant sur l’autonomie gouvernementale, le gouvernement du Yukon a pouvoir d’intervenir en cas d’urgence même si la PNYAG concernée s’est dotée d’une loi pour la situation en question. Comme échange de bons procédés, il a été prévu que la PNYAG peut intervenir en cas d’urgence même si c’est la loi territoriale qui s’applique. La législation gouvernant l’autonomie gouvernementale prévoit également que ce sont les lois du Yukon qui s’appliquent dans les cas d’urgence qui touchent également des voisines non visées par le traité concerné.

Administration de la justice

Les Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale peuvent se doter de lois concernant l’administration de la justice. Les ententes d’autonomie gouvernementale prévoient à ce sujet la négociation d’ententes concernant les procédures de jugement, les recours civils, les sanctions punitives (amendes, peines d’emprisonnements et autres pénalités), les poursuites judiciaires, les dispositifs correctionnels et policiers, et le statut des tribunaux établis par les PNYAG par rapport aux autres tribunaux en place. Une entente portant sur l’administration de la justice est l’occasion de préciser la nature et la teneur des pouvoirs judiciaires assurés par la PNYAG concernée et de coordonner l’exercice de ces pouvoirs avec ceux de la justice canadienne.

Les ententes d’autonomie gouvernementale prévoient des mesures concernant la gestion des infractions commises contre les lois autochtones d’ici à ce que soient établies des ententes sur l’administration de la justice. Essentiellement, ces infractions seront poursuivies devant les tribunaux du Yukon pendant une période maximale de cinq ans suivant la date d’entrée en vigueur de l’entente d’autonomie gouvernementale. Durant cet intérim – qui pourra si nécessaire être prolongé au gré des parties – les pénalités pouvant être imposées seront assujetties à certaines limites. Dès lors qu’une entente sur l’administration de la justice aura été conclue, les dispositions qu’elle contiendra remplaceront les mesures provisoires prévues à l’entente d’autonomie gouvernementale.

Transfert de programmes et de services

L’objectif ultime du gouvernement fédéral est de transférer aux gouvernements locaux les pouvoirs d’exercice et de décision concernant les programmes d’intérêt local ou régional, tout en conservant son pouvoir de décision sur les programmes d’intérêt national. Les ententes d’autonomie gouvernementale du Yukon et l’accord de transfert au Yukon d’attributions relevant du Programme des affaires du Nord en sont un exemple.

Ententes de transfert de programmes et de services

Les ententes de transfert de programmes et de services (ETPS) permettent aux PNYAG de prendre en charge les secteurs de programmes fédéraux ou territoriaux qui ressortissent au pouvoir législatif des PNYAG. Les ETPS découlent de la négociation du transfert des programmes, des responsabilités et des ressources. Dès lors qu’une PNYAG prend en charge un secteur de programme ou de service en concluant une ETPS, les autres organes gouvernementaux concernés cessent d’être responsables de la prestation de ces programmes ou services dans les limites du champ de responsabilité visé par le transfert. Ainsi, la responsabilité des programmes et services d’AINC s’agissant des services de sante´, des services sociaux et des services de logement a été transférée par le gouvernement du Canada aux Premières nations au moyen d’ETPS.

Les ententes d’autonomie gouvernementale du Yukon prévoient que certaines PNYAG peuvent préférer ne pas prendre en charge la totalité des programmes et services de leur ressort au moment où elles accèdent au régime d’autonomie gouvernementale. Les ententes d’autonomie gouvernementale sont structurées de manière que la PNYAG puisse assumer immédiatement la charge de certains secteurs de programmes et services et plus progressivement la charge de certains autres secteurs, selon ses besoins, ses capacités et ses priorités.

Ententes de transfert financier d’autonomie governementale

Le pouvoir d’autonomie gouvernementale en matière de financement est une responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral, le gouvernement territorial et les gouvernements des Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale. Les ententes de transfert financier d’autonomie gouvernementale sont le principal instrument de financement établi entre le gouvernement du Canada et les PNYAG, et elles fournissent les mécanismes financiers nécessaires pour attribuer aux PNYAG les crédits de financement dont il a été convenu, avec les dispositifs de rajustement prévus.

Les crédits de financement fournis aux PNYAG aux termes des ententes de transfert financier établies portent sur ce qui suit :

• financement de la mise en oeuvre des ententes de règlement territorial;
• financement des coûts de fonctionnement des institutions d’autonomie gouvernementale;
• financement des coûts directs et indirects engagés par la PNYAG pour les programmes et les services anciennement gérés, administrés ou assurés par d’autres organes gouvernementaux.

L’un des objectifs des ententes de transfert financier d’autonomie gouvernementale est de doter les PNYAG des ressources requises pour assurer les services publics dont elles sont responsables à un niveau comparable à ceux assurés ailleurs au Yukon, moyennant un niveau de taxation assimilé.

Pour chaque transfert de programmes et de services du gouvernement du Yukon à un gouvernement de PNYAG, les économies réalisées par le gouvernement territorial sont prises en compte. Toute économie réalisée par le gouvernement du Yukon du fait de la réduction de ses responsabilités en matière de programmes et de services est reversée au trésor du gouvernement du Canada, déduction faite du montant de taxes que le gouvernement du Yukon a autorisé le gouvernement de la PNYAG à percevoir.

Les ententes de transfert financier d’autonomie gouvernementale prévoient également le principe de la responsabilité financière publique et du partage des coûts. Par conséquent, une entente de transfert financier calcule la capacité de revenu de la PNYAG concernée et les réductions de crédits qu’effectuera le gouvernement du Canada. Ce calcul s’effectue en fonction d’une formule établie d’un commun accord.

Pouvoirs fiscaux

Les Premières nation du Yukon en régime d’autonomie governementale partagent certains pouvoirs de taxation avec le gouvernement du Yukon et le gouvernement du Canada. Elles ont notamment un droit d’imposition sur les intérêts présents sur les terres de traité, mais ce droit n’affecte en rien les pouvoirs de taxation foncière des autres ordres de gouvernement. Dès lors qu’une PNYAG prend en charge la prestation des services gouvernementaux locaux, le gouvernement du Yukon partage avec elle l’assiette de l’impôt foncier.

Une PNYAG peut également se doter de lois l’autorisant à prélever des taxes directement auprès de ses citoyens à l’intérieur des terres visées par le traité; ici aussi, ce pouvoir de taxation n’affecte en rien les pouvoirs fiscaux du gouvernement du Canada ou du gouvernement du Yukon. Le gouvernement du Canada et les PNYAG ont négocié la coordination des lois fiscales autochtones avec le régime fiscal fédéral en place, ainsi que le degré d’application des lois fiscales des PNYAG aux personnes ou entités présentes sur les terres de traité mais non citoyennes de la Premières nations concernée. Le gouvernement du Yukon a également passé des ententes de taxation assimilées avec les PNYAG.

Conclusion :

Les ententes établies à ce jour ont eu beaucoup d’effets positifs pour le Yukon. La mise en oeuvre complète d’un régime d’autonomie gouvernementale requiert du temps; toutes les parties continuent de travailler ensemble pour que les actions de mise en oeuvre puissent tirer les parties intégrales des ententes établies. Il s’agit d’un processus complexe, qui implique la négociation d’autres conventions connexes, notamment des ententes portant sur le transfert des programmes et des services et sur l’administration de la justice.

Le gouvernement du Canada, le gouvernement du Yukon et les Premières nations du Yukon en régime d’autonomie gouvernementale continuent de progresser vers l’établissement d’un modèle de relations trilatérales pour lequel il n’existe pas de précédent au Canada. Nous travaillons ensemble pour renforcer les structures de gouvernance établies sur le territoire et pour montrer au reste du pays un nouveau modèle de collaboration intergouvernementale.

GLOSSAIRE

Territoires traditionnel des Première nations

Les traits représentent les délimitations approximatives des territoires traditionnels. Pour les références légales des délimitations établies, s.v.p. se reporter aux cartes mentionnées à l’article 2.9.1 de l’Accord-cadre définitif.